1940년대 국민보건서비스제도의 등장

-영국 사회보험제도의 등장

1) 사회보험 등장이 늦어진 배경

영국은 독일에 비해 산업화는 100년 가까이 빨랐으나 사회보험의 역사는 독일에 비해 늦었다. 독일에 비해 영국에서 사회보험제도의 등장이 늦었던 이유를 경제적인 측면과 사회제도적인 측면에서 살펴볼 수 있다.

먼저 사회제도적인 측면에서 보면 영국은 구빈법에 의하여 가난한 사람을 구제하는 제도적인 장치가 있어 사회보험과 같은 제도의 필요성을 상대적으로 느끼지 못하였다. 영국 구빈법의 역사는 1388년 법 제정으로 거슬러 올라갈 수 있다. 이 법은 방랑자를 방지함으로써 빈곤구제의 기원이 되었다. 1536년 헨리 8세는 구빈법을 개정하여 교구가 빈민을 위하여 모금할 수 있게 하는 권한을 부여하였다. 1576년에는 빈곤한 사람에게 일자리를 주어 구제하는 원칙이 법에 반영되기도 하였다. 1601년 엘리자베스 여왕 시대에 만들어진 구빈법은 지방행정조직과 구빈행정을 일치시켰고 구빈을 위하여 국가가 지원하는 조치를 취하여 구빈제도가 효과적으로 작동될 수 있도록 체계화하였다. 이 당시 가난한 사람에 대한 국가 지원이라는 정신은 오는날 모든 국민에 대하여 보건의료서비스는 국가의 일반재정으로 부담한다는 영국의 국민보건서비스제도로 승계되었다고 하겠다. 사회제도적인 측면에서 볼 수 있는 또 다른 요인은 영국에서는 많은 길드조합, 직인조합 등의 동종조합이 있었으며 이들 동종조합들이 조합원을 위하여 공제사업을 하고 있었기 때문에 사회보험과 같은 사회적인 장치의 필요성을 크게 느끼지 않았다. 경제적인 측면에서 영국은 산업혁명이 가장 먼저 진행되어 자본주의 경제제도가 확립되어 정부의 개입보다는 자유방임에 의한 경제운용에 대한 신념이 강하였다. 자유방임 경제란 정부는 최소한 법질서 유지를 위한 간섭만 하며 모든 것을 시장의 가격기구를 통하여 해결하는 제도를 의미한다. 따라서 초기 자본주의 시장경제 원칙에서는  정부의 개입을 의미하는 사회보험제도는 이념적으로 맞지 않은 측면이 있었다. 또 다른 경제적 측면의 요인으로서는 당시 영국은 자본주의 최선진 국가로서 경제적으로 부유하였기 때문에 사회보험과 같은 사회정책의 필요성을 느끼지 못하였다. 영국은 산업혁명을 가장 먼저 완수하여 경제적인 부의 축척과 함께 많은 식민지 국가를 가져 여기에서 곡물을 값싸게 구입할 수 있었기 때문에 국민들의 생활이 비교적 안정되어 있었다. 이러한 경제적 기반으로 인하여 사회보험과 같은 사회정책의 필요성을 크게 느끼지 못하여 독일에 비하여 사회보험제도의 도입이 늦었다.

 

2) 사회보험의 등장 

영국은 가장 앞선 자본주의 국가로서 자유방임의 원칙에 따라 군대와 경찰업무에 국가개입을 한정하는 야경국가론이 지배하여 1870년대까지 국가의 개입은 최소수준에 그치고 있었다. 1870년 국가가 개입한 분야에 대하여 살펴보면 걸인에 대한 보호, 부녀자와 소년고용의 제한, 이민의 제한, 공해의 통제, 학교, 소년원, 감옥, 경찰에 대한 재정과 감독, 출산, 결혼, 사망의 등록과 예방접종 등으로 되어 있었으며 개입의 범위는 점차 확대되었다. 그리고 이러한 개입의 종류는 점차 늘어났으며 다양한 분야의 서비스가 지방정부에 의하여 제공되어 공공 세탁소, 도서관 및 공원에 이르는 분야로 확대되었다. 

영국에서는 자유방임 경제 속에서 점차 정부가 성장하는 자유방임과 정부 성장이라는 역설이 나타냈는데 이에 대한 설명은 여러 각도에서 이루어졌다. 그 중 하나는 이론과 현실의 괴리로 마음속에서는 자유방임이 최선이라는 생각을 하였으나 현실적으로 산업화된 도시지역의 여러 문제로 인하여 정부 개입이 불가피한 점이다. 다른 한편의 견해는, 경제의 운영법칙으로는 자유방임이지만 사회문제에 대한 해결책을 구하는 데는 정부의 개입이 불가피하다는 점이다. 멕도나는 초기에는 문제를 해결하기 위하여 정부가 개입하지만 자가발전적인 성장원리에 의하여 개입의 폭이 확대된다는 것을 제시하고 있다. 이러한 논리는 로버츠의 [영국 복지사회의 기원] 에서 1830년대와 1840년대의 행정적 발전을 지적하고 있는 점에서도 발견된다. 정부의 역할이 다양한 방면에서 성장하는 추세 속에서 1880년대에는 빈곤문제가 국가의 심장부를 자극할 정도로 사회문제화 되었다. 영국은 산업혁명에서 다른 국가들보다는 앞섰기 때문에 경제적인 번성을 누렸으나 자유방임 경제의 문제점인 빈부격차와 경기변동은 극복하기가 어려웠다. 

이러한 상황에서 1905년에 집권한 자유당정부는 1905년 노동쟁의법에 의하여 파업권을 인정하고, 1913년의 노동조합법에 의하여 조합의 정치운동을 재확인하였다. 이러한 사회개혁정책의 하나로 1911년 국민보험법이 제정되었다. 이 법의 제정 이전에 1897년 근로자재해보상법이, 1908년에는 노령연금법이 제정되었다. 국민보험법은 강제 건강보험과 실업보험에 관한 것으로 1911년의 법 제정으로 1912년부터 실시하게 되었다. 

 

3) 영국 국민보험의 특징

영국형 사회보험은 비스마르크의 독일형 사회보험과 몇 가지 점에서 차이가 있다. 먼저, 보험료의 부과와 보험급여가 독일에서는 임금에 비례하는 비례 각출임에 비해 영국은 임금에 관계없는 균일각출 방식이었다. 특히 이 당시의 보험급여는 현금급여인 상병수당이 중심이 되었기 때문에 균일각출은 저임금 근로자에게 더 많은 급여를 기하기 위한 방법의 하나였다. 영국의 균일각출제도는 뒤에 베버리지 보고서에서도 그대로 계승되는 영국형 방식으로, 최근에도 자영업자들의 연금보험에서 자주 적용하고 있는 방식이다. 영국이 국민보험에서 균일각출방식을 적용하고도 재분배가 가능하다고 여긴 것은 당시의 상병구조가 급성 전염성 질환이 중심이었기 때문에 저소득층의 생활환경이 열악하고 영양상태가 나빠 발병률이 높다고 판단되어 정액방식을 택하여도 저소득층이 급여를 받을 기회가 많기 때문이라 볼 수 있다. 그러나 오늘날에는 상병구조의 변화로 고소득층의 의료이용이 높기 때문에 상황은 전혀 다르다고 하겠다. 

두 번째의 차이점은, 사회보험 운영에 있어서 독일은 강제적이며 관료적이었던 반면에 영국은 자치 경영원칙을 유지하였다. 영국은 기존의 우애조합이나 민영보험과의 대립을 우려하여 기존의 조합들이 건강보험을 취급고자 할 경우 이를 승인하여 인가하는 형식의 인가조합을 통하여 국민건강보험을 자치적으로 운영토록 하였다. 이 인가조합은 완전한 자치, 이윤추구의 배제, 위원회 조직, 최소 1만 명 이상 피보험자의 가입 등을 조건으로 기존의 우애조합이나 노동조합을 비롯하여 생명보험조합, 기타조합을 인가한 관계로 근로자 중에서도 제외되는 사람이 많았다. 

세 번째 차이점은, 독일의 사회보험에서는 볼 수 없었던 실업보험을 영국은 국민보험 속에 포함시켰다는 것이다.